全球网约车监管政策对比
近年来, 网约车迅猛发展, 给人们的出行带了新体验, 提供了新选择, 也带来了很大的便利。我国网民对以网约车为代表的共享模式接受度逐步提升, 共享经济的理念已深入人心。据统计, 截至2017年, 网络预约出租车用户规模达2.25亿, 网约车用户在我国网民中的渗透率达到30.6%。但是近期, 网约车行业发生了多起危害乘客安全的恶性事件, 网约车安全问题立即成为舆论漩涡的中心, 引发大众热议和关注。实际上不仅是在我国, 网约车快速发展所带来的监管挑战已经成为全球关注的热点话题, 深入研究国外监管政策与趋势, 对我国行业管理具有很好的借鉴意义。
全球网约车监管的三种态度
从全球主要国家或城市看, 对网约车的监管态度和重点不尽相同, 呈现三种类型。
部分国家或城市采取较为严格的态度, 将网约车纳入出租车管理框架, 要求网约车平台、司机、车辆三者分别获取运营牌照。如英国伦敦, 要求平台获得类似传统出租车行业的运营执照, 要求车辆拥有传统出租车牌照, 要求司机获得出租车驾驶员执照、年满21周岁、驾龄在3年以上, 同时还必须拥有在英国生活、工作的合法身份。然而即便拥有“合法”身份, 英国网约车仍然遭受着“不公平”待遇。例如伦敦的黑色出租车可以分享部分路段上的公共汽车专用道, 同时在火车站和机场也有专门的停靠接客路段, 但这些地方网约车均不能占用。美国纽约, 要求平台获得出租车和轿车委员会颁发的TNC (交通运输网络公司) 牌照, 要求司机需持有TNC Driver和NYC TLC驾照两种牌照, 要求车辆获得TLC牌照和商业保险。今年8月, 纽约市政府宣布将在一年内不再新增网约车。日本东京和韩国首尔都要求平台、车辆和司机取得类似传统出租车行业的经营许可, 还变相的通过法律手段要求Uber与当地的出租车或者汽车租赁公司合作, 不允许私家车开展网约车服务, 从根本上改变网约车运营模式。我们发现, 目前全球对网约车实施严监管的主要是一些国家的首都或超大型城市, 主要考虑有三:一是这些城市人口密度较大, 道路资源相对紧缺, 网约车会加剧交通负担;二是这些城市的公共交通 (地铁、公交等) 发达, 可以满足大部分出行需求。例如东京市民的交通出行总量中地铁占86%;三是这些城市的传统出租车行业抵制情绪强烈, 甚至出现了大规模的罢工、暴动等。如英国伦敦就曾爆发8000名出租车司机罢工事件。
绝大多数国家或城市采取包容的态度, 制定了宽松的网约车新政。从全球来看, 许多国家和地区对网约车都采取了较为开放包容的态度, 并未设置过高的准入门槛。其中, 最具代表的便是美国。除纽约以外, 美国各州及加拿大多伦多对网约车平台企业进行了重新定义, 制定了有别于传统出租车且适应共享经济商业模式的监管措施。以美国为例, 2013年9月, 加州公共事业委员会创设了一个新概念, 首次将Uber等称为“交通网络公司” (TNC) 。此后, 美国各州延用了这一定义。截至2017年6月, 美国哥伦比亚华盛顿特区及48个州均对TNC作出相关立法。
极少数国家或城市出于保护传统产业的角度完全禁止网约车在本国范围内经营业务。这些国家一般在出租车行业发起群体事件之后, 对网约车实行行业禁令。如土耳其, 2016年工会的出租车司机和三大政党代表抗议Uber在本国非法经营网约车业务, 最终土耳其政府认为, Uber是非法出租车业务。再如阿根廷, 2016年布宜诺斯艾利斯的数百名出租车司机, 通过司机工会上诉至最高法院, 2017年1月底, 阿根廷司法部委判定宣布Uber为违法行为, 并下令在全国封锁该平台。
城市规模或承载力、新旧业态冲突等都不是制定网约车政策考量的决定性因素。全球有很多大城市选择严监管, 但也有很多大城市选择包容发展;有些城市面对出租车罢工选了严监管甚至禁止发展, 但也有很多城市选择促进新旧业态的公平竞争。因此, 各国网约车政策的差异实际上反应的是监管当局的意志与选择。我国于2016年7月出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》, 将网约车定义为非巡游的预约出租汽车, 并要求平台、车辆、司机分别取得相应许可证。因此, 总体上我国的监管模式可以划入第一类监管态度, 接近伦敦、纽约、日本的类出租车管理模式。
中美网约车监管政策对比
从监管目标来看, 我国的网约车政策目标更加多元, 包括了平衡新旧业态、统筹城市规划、保障运营安全、保障乘客权益、促进新能源汽车普及等社会管理目标。美国的网约车政策目标较为单一, 以保障安全为主要导向。
从业态定位来看, 我国网约车政策明确提出“按照高品质服务、差异化经营的原则, 有序发展网约车”的总体定位, 强调网约车与出租车之间为互补关系而非竞争关系。基于这一定位的突出表现是我国对车辆设置了轴距、排量、价格等特殊要求, 引导其面向高端需求提供出行服务, 为用户提供差异化服务。美国的监管政策认为新旧业态的竞争应交由市场决定。
从平台管理要求来看, 在牌照申请方面, 我国政策要求网约车平台企业必须到每一个直辖市、设区的地级市、甚至设区的县级市申请牌照, 申请的政府层级过低, 增加企业合规成本。而美国大多数地区只要求在州一级取得牌照, 即可在州内所有城市开展业务。在属地管理方面, 我国各地政策大多要求网约车平台企业在当地设立分公司或分支机构, 在当地有相应服务场地和经营人员。美国大部分地区不要求平台企业在本地设立服务机构, 极少数地区要求在当地设立办事处, 但仅限于州层面。
从数据监管要求来看, 我国对网约车平台的数据提出了较为具体的要求。主要包括, 要求平台公司在取得许可证后, 自次日零时起向部级平台传输相关基础静态信息以及订单信息、经营信息、定位信息、服务质量信息等运营数据。美国大部分州没有要求网约车平台向监管部门提供实时数据, 通常仅要求网约车平台自己记录数据, 只在有需要时将数据提供给监管机构。
借鉴国外监管经验, 推动我国网约车发展
从国内外对比看, 监管目标的多元化和单一性是最重要的区别。我国各级地方政府给网约车赋予了较多社会管理目标, 这也是我国政策较为细化和复杂的主要原因。对于网约车的监管, 建议各地监管部门采取因地制宜的方式, 制定更加适合当地网约车发展的监管政策, 转变监管模式, 强化安全管理, 鼓励和推动网约车更好、更快、更平稳的发展, 满足用户更多出行需求。
不设统一业态定位和监管目标, 扩大地方因地制宜的权力。一是在业态定位上, 允许各地根据情况, 推动网约车与出租车的公平竞争或融合发展;二是在监管目标上, 允许各地根据情况, 设定主要考虑的监管目标。比如有些超大城市可以将承载力作为主要目标, 适当控制网约车规模, 有些城市将安全作为主要目标, 在准入上减少非安全因素的要求。
转变政府监管模式, 适应网约车平台发展特点。一是实施分层监管, 政府负责平台的准入审查并制定司机、车辆的准入条件, 同时要求由平台实施针对司机、车辆的准入审查, 降低政府准入审查的压力;二是将平台的牌照申请层级和设立分公司的要求提升至地市级以上, 待平台和数据监管规则完善后可逐步过渡到省级或者区域级。
强化安全审查要求, 保障用户安全出行。一是政府进一步为平台对接全国公民身份信息、违法犯罪人员信息、在逃人员信息等数据系统提供便利, 要求平台加强司机背景调查;二是建议政府制定更为详细具体的车辆安全审查标准, 交由认可的第三方机构做安全认证, 平台在介入车辆前对其安全资质进行核查。
统一大数据监管, 明确数据上报标准和范围。一是由行业主管部门构建全国统一的大数据监管平台, 并向地方开放接口提供实时的数据请求, 不再要求各地都建监管平台;二是明确数据上报标准和范围, 要求数据从全面实时上报调整为重点及时报告。
从全球主要国家或城市看, 对网约车的监管态度和重点不尽相同, 部分国家或城市采取较为严格的态度, 将网约车纳入出租车管理框架, 要求网约车平台、司机、车辆三者分别获取运营牌照。绝大多数国家或城市采取包容的态度, 制定了宽松的网约车新政。极少数国家或城市出于保护传统产业的角度完全禁止网约车在本国范围内经营业务。
